10月31日至11月12日，《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方会议(COP26)在英国格拉斯哥举行。COP26是《巴黎协定》各签署方讨论国家自主贡献方案的机会，也是各国进一步讨论国际气候合作机制的良机，是全球应对气候变化的新里程碑。在COP26期间，碳关税虽然未被列为正式讨论议题，但因欧盟和美国两大经济体考虑开征，与会者也就此展开了讨论。未来是否会因某一方单边开征而引起贸易摩擦，或各方能否达成一致，能否成为与国际碳交易并行的碳边境调节机制，均未有定数。为此，有必要深入研究并持续关注其进展。
欧盟碳边境税由来已久
欧盟碳边境税和碳边境调节机制的提出有一定历史背景。
由于欧盟主动承担的减排责任一直相对高于美国等工业化国家。在《巴黎协定》生效前，法国、德国等国多年来一直致力于通过碳关税来减少因能源产品和能源密集产品国际贸易和能源密集产业国际转移等引起的碳泄露和碳转移，并保护本国产业不因低碳目标而处于竞争劣势，但是受制于欧盟内部不同观点(例如认为碳关税是一种生态帝国主义等)，一直未能成行。直到2019年，欧盟成员国间达成统一立场，将碳关税列入未来三年立法计划。此后，2019年12月，欧委会在绿色协议中首次提出“碳边境调节机制”。2021年3月，欧洲议会通过“建立一个与WTO兼容的欧盟碳边境调节机制”决议，并提交欧委会和欧洲理事会。2021年6月，欧盟达成2030年气候目标计划，即到2030年将温室气体排放减少至少55%，以期到2050年能实现碳中和。2021年7月，欧委会向欧洲议会提交碳边境调节机制的建议。
该机制旨在减少碳泄露，对从欧盟外进口的商品实行新的绿色调节机制，使其生产中的碳排放与欧盟内的碳排放成本拉齐，鼓励进口来源国工业绿色发展。新机制将首先在易产生碳泄露的商品上执行，包括水泥、钢铁、铝、化肥、电力。在2023年到2025年的过渡期内，将实行碳边境税，2026年以后，欧盟将要求进口方按照欧盟当前的碳排放权价格购买碳边境调节机制排放许可。拟构建的碳边境交易机制将构建欧盟进口商品的排放许可系统，作为欧盟排放交易系统的补充，碳排放权交易价格以欧盟排放交易系统的周均拍卖价为基础计算。在过渡期内拟先实行的碳边境税将对自非欧盟国家的进口商品征收，爱尔兰、立陶宛、挪威、冰岛等几个国家的进口商品除外。
此外，欧盟近期还就针对特定部门建立碳边境调节机制做过研究。
欧委会在今年7月的一份题为“关于在选定部门建立碳边境调节机制的可能性研究”报告中，列举了五种可能方案，并对其进行评价。方案一为对碳密集材料进口全部按碳排放权拍卖机制实行碳边境调节机制；方案二为对碳密集材料进口实行碳边境调节机制，以补充市场自由配置；方案三为对碳密集材料进出口实行碳边境调节机制，包括部分产品；方案四为将免费分配碳排放权和对碳密集材料征收消费税或收费相结合，来构建实行碳边境调节机制；方案五为在碳边境调节机制中加入碳税。
其中，方案四中的消费税将对欧盟境内特定基础材料的生产和此类材料制成品的进口(在碳边境调节机制下)征收，以确保在欧盟内销售的商品中单位碳价均等。对于欧盟内的此类基础材料生产者，按其所含此类材料比重乘以对特定材料赋予的参照值(反映该材料生产过程中分配的免费排放权水平)和欧盟碳排放交易系统的碳排放权价格征收消费税。但在方案四中，征收消费税只是一种选项，也可能采用碳排放收费方式替代。
方案五提出，对特定基础材料、原料及其最终产品在欧盟内的生产，不给予欧盟碳交易系统中的免费排放权，而对其实行碳排放权完全拍卖，同时在每个生产环节加征碳附加税(CAT，carbonadded tax)；对此类基础材料、原料及产品的进口，实行按参照价值征收碳排放税费。碳附加税将采用生命周期逻辑，允许按产品的碳足迹，对产品生产之前产业链上其他环节已缴纳的碳附加税进行抵扣。对于进出口商品，将按照目的地原则，仅对目的地销售的商品征收碳附加税。进口的所有商品将按该商品的参考价值征收碳附加税；而对出口的商品，其在不同生产阶段缴纳的碳附加税重复部分，将在出口时予以退还。
尽管这些税种设计仍在建议和研究中，但是如果未来通过和实行，必然会对欧盟区域外产品生产和产业链产生一定影响。
美国碳边境税或将立法
近年来，美国经济学界和政界对碳关税早有讨论。例如，诺奖得主诺德豪斯就曾多次推荐将碳关税作为一项应对气候变化的税收政策。美国民主党和共和党两党内部也对碳关税话题有过不少讨论。
现任美国总统拜登在其竞选平台上，也曾提到过希望实施“碳边境费用”或排放限额制(quotas)，对那些未能完成其气候和环境义务的国家进口的碳密集商品征税。这实际上就是希望将碳边境税纳入气候政策。在其上任后推行的“清洁能源革命与环境正义”计划指出，不仅在美国国内将采取措施让污染者承担全部碳污染成本，还将推动贸易政策与气候目标紧密结合，以确保美国工人和企业不处于竞争劣势。该计划对碳边境调节也有所提及：“随着美国采取措施使国内污染者承担全部碳污染成本，拜登政府将对来自未能履行气候和环境义务的国家的碳排放水平高的产品征收碳调整费或实施配额。”
今年以来，碳边境税在美国立法层面的讨论较为活跃。7月19日，参议员克里斯？库恩斯(Chris Coons)和众议员斯科特？皮特斯(ScottPeters)(均为民主党员)提议立法，建立碳边境税。该提案作为“公平、可负担、创新和有弹性的过渡与竞争法案”(FAIRtransitionandcompetitionAct)的一部分，希望作为民主党提议的3.5万亿美元预算案的附件。该提案建议，从2024年开始对部分美国进口和生产征收碳税，包括对石油、天然气、煤炭进口和其他碳密集产品(如铝、钢、铁、水泥)生产征收碳税。预计将对12%的美国进口品征收该税。碳边境税将以进口产品的碳排放量乘以美国此类产品的国内环境成本为基础计算。该税种筹集的收入将主要用于资助碳边境调节项目管理。而余下收入的50%将用于州政府支持气候适应政策、资助绿色转型和面临最严重气候变化和历史污染影响的社区；另一半将用于支持涉及碳排放减少和限制的研发。
辩证看待欧美碳边境税
欧美可能开征的碳边境税对全球和我国的影响，有积极和消极两方面影响，需要辩证地看待，并积极采取相应准备措施。
一是从原理上看，碳边境税对于促进国际贸易和各国经济绿色发展有积极的一面。
从欧美国家正在讨论的碳边境税政策来看，总体上说，碳边境税的原理与碳税类似，均采用庇古税的理念，将温室气体排放的外部性内部化，通过向污染者征税的方式达到谁污染谁付费的目的，从而促进减排、能源适用效率提升和绿色能源发展，所征集到的税收也可以再运用于保护生态环境和发展绿色经济中。两者的区别在于征税的对象、方式和是否与市场化的碳价手段配合使用方面。不管是哪种方式，从原理上讲，对于减少跨境的碳转移和碳泄露，减少跨境污染转移的负外部性，这种税收调节手段都有其积极的一面。
二是单边或不平衡地征收碳边境税可能造成对碳密集商品出口国不公平的局面。
由于目前只有欧盟和美国在立法层面开始探讨征收碳边境税，但是国际贸易本身天然具有多边性，如果未来出现某一两个经济体单边开征碳边境税，而其他国家未实行的情况，这种不平衡必然会影响到贸易和各国经济发展。
如果出现此类局面，一方面可能会抬高一些贸易品的交易成本(包括税收和碳排放监测及核验成本)，形成对未开征碳边境税国家的不公平。开征国既得到了税收又防止了碳泄露，受益更多；而未开征国既要在出口商品时，向开征国缴纳碳边境税，还需承担这些商品的碳排放成本，处于劣势，尤其对于我国这样的出口大国来说，受到的影响可能更大。环境库茨涅茨曲线说明：一国发展水平较低时，环境污染程度较轻；随着人均收入增加，环境污染由低趋高；但当经济发展到一定水平后(或者说到达某拐点后)，人均收入的进一步升高会伴随着环境质量改善。发展中国家在环境质量和气候变化应对方面滞后于发达国家，如果仅欧美发达国家率先开征碳边境税，实际上发展中国家可能会在库茨涅茨曲线上更加滞后，提高国家间不平等程度。
此外，尽管欧盟和美国认为开征碳边境税不会违反WTO规则，但也有一些观点认为可能违背世贸组织的一些规则，如违反非歧视原则和最惠国待遇原则。关于非歧视原则，本意是要成员国在贸易和投资中对国内外企业一视同仁。如果国内外企业引致的碳排放单位成本相似，认为征收碳边境税存在歧视可能有些牵强。从最惠国待遇角度看，欧盟方案中拟对一些低收入国家豁免碳边境税，对在国内已有与欧盟类似碳交易市场(包括价格)的国家豁免征收；对其他国家，如果欧盟援引“允许成员国在某些条件下采取旨在保护环境的与贸易有关的措施”这一世贸规则的方式，避开违反最惠国待遇原则，也可能引起其他成员国的争议。从这些方面看，我国需继续关注欧美碳边境税在立法层面的进展，并做好通过多边和双边进行协商的准备。另外，完善国内碳交易市场和促进减碳的税收调节机制，鼓励碳密集产品外贸企业做好降低碳排放、并做好碳足迹和碳排放记录准备。除了关注和参与世贸组织层面的相关多边协调外，我国还可以通过其他途径(例如G20机制)进行多边和双边协调。
三是欧美碳边境税若推出实行，或将产生重复征税的问题。
如果欧美最终推出碳边境税，对会受影响的我国生产和出口企业来说，如果拟出口的商品在国内已经缴纳过碳税(这里指广义的碳税)，但在出口时可能因出口对象国与我国的绿色税制缺乏协调，或者因对方的绿色标准更高，而需要再次缴纳碳边境税，可能出现重复征税的问题。这就意味着未来税务管理部门需要考虑怎样协调促进绿色发展的国内税制和境外征收的碳边境税，尽量避免重复征税，这样才能有助于保持企业的出口竞争力。
（文章来源：中国财经报）
